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基层政府是国家政权的神经末梢，关系着中央政府对于国家方方面面的感知与控制，基层政府的治理能力直接关乎着中央政府的各项规划与意志是否能落到实处，是否能获得真实的社会反馈；同时基层也是社会民众接触政府各项治理、服务措施的第一道门槛，其行政管理活动会影响到每一位群众的切身利益，深刻影响着民众对整个行政体系的感受、评价和信任。在如今中国面对外部巨大压力的情况下，其基层政府是否能较好的落实中央政府战略规划，保持中国内部稳定且兼具活力关系着中国是否能崛起的国运。
当代中国基层治理的变迁
当代中国基层社会的变动十分剧烈且复杂，从文化、生活方式和价值观念到社会结构与各群体利益需求等都发生了天翻地覆的变化。从总体来看，1949年之后中国的基层治理与社会发展大致经历了三个阶段。
第一是生产单位与基层政府“双重治理”阶段。新中国建国之后，将居民按照归属于某生产单位与不归属某生产单位划分为“单位居民”与“非单位居民”。这一分类标准将当时中国的绝大部分人纳入单位进行管理，尤其在农村区域，当时的生产单位，如农村建立的以生产队、生产大队等编制的集体农庄基本覆盖了所有的农村居民，城市的工厂、学校、医院、国企等所有中国第二、第三产业人口均为“单位人”。剩下的人或依附于这些“单位人”，如其配偶，子女，父母等；或纳入城市街道办事处和居民委员会进行管理。如此逐步在城市和农村地区建立了以生产单位为主、基层政府为辅的社会管理体系。个人被纳入单位之中，单位则依附于政府。
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在毛泽东时代，中国绝大多数人都被纳入单位之中。图为1976年，河南省某地社员们在人民公社生产队分粮。（VCG）
基层政府一般在社会治理中并不直接面对社会成员中占绝大多数的“单位人”，而是通过对单位的指挥和资源分配等方式，完成对社会的治理；单位则不仅在平时负责组织下辖居民进行生产活动，还会对内部成员提供公共物品、协调内部利益分配、保护社会公正等，兼具了一定的社会治理功能。当时的中国经济尚处于计划经济阶段，政府完全掌控了所有经济活动，因此其很轻松就可以通过行政方式对生产资料和社会财富进行统一分配；单位作为一种社会组织机构在这一决策过程中处于绝对的被领导地位，因此对于基层政府的领导表现出高度的服从性与配合性，并扮演了政府代理人的角色直接对社会成员提供公共服务与履行基层治理责任；社会成员大多直接或间接依附于单位，且通过单位实现了与国家进行有效的沟通。
从“基层政府——单位——单位人”这个层级结构来看，单位才是社会管理的真正神经末梢，且单位内部相当稳固，并且当时许多单位都拥有自己的附属家属生活区（简称单位大院），并在大院内部形成了理发馆、商店、医院，甚至包括附属工厂和电影院等较为完善且封闭的大院内部经济体系，人口几乎不需要流动就能完成生产和生活；单位大院内居民按照其职务自然而然的形成了社区管理体系，在单位生产中承担领导职务的单位人往往在单位大院的居委会中也担任领导。这让单位大院形成了与农村基本一致的熟人社会，因此其大院内部的管理与治理成本较之于现代的陌生人社会相比是非常低廉的，所以这样的基层生态结构无疑大大降低了政府治理的难度。考虑到中共1949年刚建国时整个中国一穷二白，全国文盲率超过八成，尤其是严重缺乏行政管理干部，因此社会治理也很难交由专人完成，因此这种单位管理模式大大节省了社会治理的成本，在当时具有非常积极的意义。
同时，从政府角度自上而下的看，个人强依附于单位，单位强依附于基层政府，基层政府又强依附于中央政府，这无疑有助于国家控制和调配社会资源，加强中央政府对全国的动员能力。从结果上来看，中国短期内就从一个农业国完成了工业化的基础，并在尖端领域取得了诸如导弹、核武器和卫星等技术突破，使得中国从穷国、弱国，一跃跻身大国行列，这毫无疑问是非常了不起的成就。
但是任何体制在运行一段时间之后，其内部的问题与冗余都会随着时间而积累，越来越多的暴露出体制的不足与缺点，中国的计划经济体制也不例外。在改革开放之前，三十余年的时间使得中国的计划经济内部死板与效率低下突显出来，而且由于单位内部过于稳定，反而不利于社会阶层的流动，如当时的“接班”制度，即公务员与工人等企业、事业单位员工可以在退休后有自己的子女接手自己的职位，这使得整个社会固化严重，缺乏活力，并制造了制度化的不公与腐败，加剧了社会的矛盾。
第二是以户籍为主导的管理方式阶段。自改革开放始，中国的人口流动逐渐放开，城市化进程开始加速，大量农村及外地人口进入城市之后并不能完全且迅速的被当地单位吸收，因此对于这些“非单位人”的管理问题就被突显了出来。原有的“基层政府——单位”结构不能满足新时期的需要，因此政府治理的重点开始向城市社区转变，逐渐形成了“政府——社区”治理结构。
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2021年7月29日，许多老年人到江苏省盐城市大丰区大中街道办健东社区接种新冠疫苗。这反映了街道办、社区在中国基层所发挥的组织协调作用。（人民视觉）
这一时期农村地区生产队的行政治理角色逐渐让渡给由村民直接选举产生的村民委员会；而在城市中，单位大院体系开始松动，人口流动加剧，单位不再扮演政府代理人的角色，基层治理的责任主要由街道办承担。地方政府按照行政区划与户籍管理辖区居民，之前主要由单位提供的各种社会公共福利转由地方政府提供。街道办作为区级政府的派驻社区的行政机构，与居委会协作进行日常的运作。居委会可以在一定程度上被视为街道办的辅助机构，处于社会治理的真正末段。但由于人口流动与单位大院瓦解等原因，中国城市的社会基础结构逐渐进入陌生人社会，且社区内开始出现多个单位的职工、家属混居的情况，且社会福利发放的角色已经由地方政府承担，因此居民对居委会的依附性并不强。更重要的是居委会从法理上讲属于居民自发组织的自治组织，并非政府机构，并无行政管理的权限，虽取代单位成为了社会成员与国家、政府沟通和互动的桥梁，但并无单位时期的管理能力与动员能力。因此居委会往往处于“有责无权”、组织力弱的尴尬地位。大量基层治理的责任被挤压到街道办身上，使得街道办常常处于“权小责大、责任超载”的被动地位，使得社区管理工作逐渐行政化。
为了解决这一问题，在上海等中国经济较为发达的城市提出了“两层政府，三层管理，四级网络”的基层治理体系。即由市、区两级政府，通过基层政府、街道办、居委会的三级管理体系，将居民委员会这一群众性自治组织作为参与基层治理的“四级网络”，抓好居民委员会干部的队伍建设，充分发挥居民委员会的作用，推动居民参与社区管理，维护社区治安稳定，保证居民安居乐业。
该模式通过将区一级地方政府的行政权力下移至街道办一级，解决街道办“权小责大”的问题，同时得到增权的街道办让居委会来分担社会事务，让居委会成为街道办的代理人，也让街道办成为一级准政府。虽然此方法加强了基层政府对社会的管理能力，但扩编扩权的街道办也对地方财政造成了压力，而且行政权下移也造成了基层管理官僚化的弊端。这使得社区居委会身兼“国家治理单元末梢”与 “社区社会成员共同体”角色的同时，却让后者的建设却远远落后于前者。社区居民缺乏对社区居委会的认同感、参与感等，导致城市基层治理公共空间和公共精神减弱、自我管理与自我协调能力弱化等问题。居委会在面临社区治理中的阶层利益分化、公民权利意识增长和社会风险增大等问题是往往无法动员起足够的力量将问题消弭在萌芽状态。而且作为政府代理人的居民自治组织，其内部的组织度与约束力远远不及中共党组织与公务员体系，其行为受到的约束力较弱的情况下更有可能产生徇私舞弊、执法不当等问题。
从过去几十年的经验来看，许多问题就是因为在基层时没有得到及时有效的处理，才最终酿成了较大范围、较大影响的群体性事件，甚至有些时候基层管理人员本身会成为群体性事件的导火索。中国社科院法学研究所发布《2014年中国法治发展报告》对2000年至2014年间的群体性事件特点进行了梳理，发现过半数以上群体性事件是因平等主体间纠纷引发，官民矛盾引发位居其次。导致百人以上群体性事件的原因众多，位居前列的为：劳资纠纷占三成；执法不当占两成。事实上中国在基层政府就设有调解机制、劳动仲裁等，如果处理得当，绝大部分因劳资纠纷引起的群体性事件本是可以避免的。而且基层管理者在执法过程中的执法不当往往会将问题进一步放大，造成更多的争议与更不可控的后果。事实上现在中国的一些地方仍然存在此类问题。如2021年2月6日，甘肃省合作市某政务号发布文章《工头爬塔吊讨薪 被行政拘留10天》，披露了2月5日警方处置的一起包工头爬上塔吊讨薪事件，基层管理者的通报措辞不规范缜密，给社会大众造成了执法立场跑偏之感。讨薪者被“欠薪”是客观存在的，就算讨要行为不当，也不能反推出其主观“恶意”。而当地官方之后的纠正“用词不当”显然也没有能平息舆论对当地的质疑和批评。这些问题如果得不到解决，将影响社会秩序和稳定。
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2021年6月7日下午，中国国家主席习近平在青海省西宁市文汇路街道文亭巷社区，考察社区加强基层党建、完善基层治理、推进民族团结进步等情况。（新华社）
第三是以常住人口为主导的社区治理阶段。在学术界普遍认为当城市化率达到50%即可认定为完成基本城市化，而城市化率达到75%则意味着达到了完全城市化的标准。改革开放至今，中国的城市化率从不足两成到现在已经超过60%，部分地区城市化率甚至达到80%以上，而这一切都发生在短短四十年之内。这意味着大量的人口在短时间内进入城市，社会的基础构架形式因此发生了极为剧烈的变化。在改革开放和中国社会主义市场经济形成的前所有为的大变局之下，中国地方政府以往形成的以行政为主导的治理方法往往面临许多问题。如一些城市的城区内，一个街道办的编制不过十几人，最多不过几十人，但其辖区内居民往往多达数万，甚至十万人以上，根本不可能依靠这点人手完成基层治理，而且随着城市的发展，非本地户籍的居民数量猛增，在上海、广州、深圳等地非户籍居民甚至超过了本地户籍的居民，更重要的是中国公民权利意识增长使得居民参与基层治理的需求高涨，所以之前以户籍为主导的基层治理模式显然已不适应新时代的需求。
各地为解决这一问题，也推出了一系列改革措施，主动吸纳社会力量参与社会治理。中国在第七次全国人口普查中的统计数据显示全国流动人口规模已高达3.76亿。这意味着每四个中国人中至少有一个居住地与其户口注册地不一致，而在外来人口比例更高的深圳、上海等地，这个比例甚至高达二分之一到三分之二。因此以往以户籍为主导的管理方式已经无法满足当前的发展现状。各地针对常住人口中非本地户籍的居民也专门实施了一些管理与服务举措，如针对非户籍人口子女的教育问题，租房补贴等。
不过这样的人口流动性造成的陌生人社会使得居委会往往无法代表所在社区内所有居民尤其是非户籍居民的利益，且非户籍居民的高流动性也削弱了他们参与居委会的意愿。为了治理和服务好这部分居民，基层政府需要对以往的“街道办——居委会”结构做出一定的改变。
如深圳最早开始实施“居站分设”的社区制度改革，在各社区居委会之外设立独立的社区工作站，有政府财政负担人员聘用与运转开支，负责公共服务事物与行政管理，让居委会回归居民自治组织，不再扮演街道办代理人的角色。但在社区治理中，绝大部分的事物都被当作了公共管理服务，由社区工作站承担，居民诉求无法通过居委会解决，因此居委会的作用被边缘化，很难开展工作。
而北京和上海等地则在设置社区工作站的同时并不剥离居委会的行政职能，社区工作站主要承担社区公共服务的功能。杭州创建的社区中共党组织、居委会和工作站之间的“三位一体”治理模式，以中共党组织为核心，吸纳辖区内各单位进入居委会参与社区治理，让三个组织之间在社区治理中相互分工协作，明确责任与衔接办法，将社会治理中的行政管理事物与社会服务事物区分开，分属工作站和居委会，并且合署办公。这相当于加大了对基层组织的投入，虽然缓解了居委会身兼多职的情况，但对政府财政也造成了一定的负担。这在经济发达的北京、上海和杭州等城市尚可施行，但中国经济区域发展不均衡，数量众多的三、四线城市及城镇经济远远落后于少数发达城市，所以它们的经验并不具备在全国推广的条件。
目前基层治理中最主要的矛盾之一是居委会的作用与定位存在行政化与去行政化的困境，无论偏向哪一面都会制造新的问题，而社区工作站模式也无法在全国普遍推广，这表明单纯依靠政府行政模式已经无法高效地组织治理基层社会。社会力量协作与公民参与，在如今中国的基层治理中必不可少。中国政府显然也认识到了这一点，近些年来“简政放权”的政府改革与权力清单制度在多地快速出台，显著降低了基层政府的工作量，管制的减少也在一定程度上促进了社会发展的活力。同时中国政府在近些年提出了转变政府职能，向服务型政府转变，以市场化招标的方式开始向社会机构购买社会服务，满足居民需求；同时加强引导公众参与社区合作治理，使得基层治理的反馈可以快速无障碍的传递到政策制定者手中，从而及时主动地调整相关政策，最终形成中共党委领导、基层政府负责、社会力量协同、公众积极参与的多元社区治理生态。但目前尚存在基层治理不平衡的问题，表现为治理能力与治理任务不匹配、治理专业性与治理技术不匹配、治理资源与治理需求不匹配，导致基层官员疲于应付、基层问题层出不穷和基层群众不满意等。
中国基层治理的挑战
古语有云“郡县治，则天下安”。基层治理关系到国家的长治久安，任何一个表面上看起来无比强大的政权，一旦其丧失了对基层的动员能力，那就会在顷刻之间变成泥足巨人。这在历史上的教训比比皆是。
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苏联解体的原因有很多，其中一个原因是苏共基层政权的崩塌。（Getty）
如前苏联的解体，苏共基层政权的崩塌是根本原因之一。根据公开文献记载，戈尔巴乔夫执政时期许多苏共党员不再相信党能发挥建设性作用，其中61％的人认为在现有的条件下没有能够缓和形势、保证各政治流派和居民团结一致的政治力量；只有12％的被调查者认为党组织还有一定的社会威信。在这种情况下，开始出现退党潮。苏共党员数量从1989年时期的19，487，822人下降到1991年1月时候的16，506，100人，整整2，971，722人在1990年选择退党，这种速度称之为雪崩一点不为过。伴随着党员数量的减少，基层党组织的数量也开始下滑，苏共党的基层组织也逐渐失去原有的监督行政机关工作的职能，作用也继续下降，有的党组织竟然在长达一年的时间里没有召开过一次会，中央的许多文件都压在州委、边疆区委，甚至都传达不到区积极分子这一层。从中央到地方各级党组织活动能力明显减弱，陷于瘫痪或半瘫痪状态。至苏共被解散时，全党上下竟然无一人能组织大规模的示威去挽救苏联。
当今中国政府对基层治理十分重视，从三个阶段的治理方式变迁来看，在面临社会变化时中国政府往往能主动变革以适应社会发展。不过在这个过程中，也存在着一些不足和问题。目前存在的主要问题是基层治理能力发展失衡的问题。就如前文所讲，在北京、上海、杭州等中国经济发达的区域其基层管理能力远远领先于其它地区。从中国的经济分布与人口分布来看，中国大陆自东向西，由南往北人口数量和经济总量梯次下降，形成了东南沿海发达区域，如长江三角洲经济圈、珠江三角洲经济圈和渤海经济圈；中部发展中板块，如河南、安徽、湖南等省份；西部欠发达板块，如云南、甘肃、宁夏等省份的梯次布局。而地方政府的基层管理能力也基本与这种布局契合，从近些年的公开报道与统计报告等资料来看，基层管理创新数量较多、效果较好的地方基本集中于中国的发达板块，地方政府治理能力强，服务意识强，从管理型政府向服务型政府转型速度快，质量高的也是这些区域。相反，在经济落后的地区往往基层治理能力也差，治理手段相对滞后于社会发展。
如广东、上海等地在2015年前后推出了“互联网+政务服务”建设，使得当地居民可以通过互联网连接社区公共事业与政府公共服务，在基层政府与居民之间建立了高效的沟通、服务模式，并能及时收集居民反馈信息，使得居民在社区治理中的参与感与获得感大大提升。但中西部与三、四线城市中的很多地方，其政府机构的官方网站长期都处于无人更新维护的僵尸状态，就更不用说运用互联网技术在创新治理上了。
而且在一座城市内部，不同区域的经济情况差异与地理位置差异也会造成基层治理与服务提供上的不均衡，如北京各地基层公共服务建设并不均衡，在2015年左右约有 7% 的乡镇和 22%的行政村应建而未建文化站室，64%的乡镇文化站和 73% 的村文化室不达标。而北京城区基本都能达到标准。
甚至同一座城市不同部门之间的治理能力也有很大差别。如即将举办中国第十四届城市运动会（以下简称十四运）的陕西省省会城市西安。这座著名古城的城墙每天都迎接着来自世界各地的游客，而城墙上的管理人员现在身着唐代军士铠甲，使用唐代礼仪，劝导城墙上游客的不文明行为，用这种方式取代了多年之前工作人员戴红袖章对不文明游客罚款的做法。同样是这座城市，为了迎接十四运，解决共享单车乱停乱放影响市容的问题，相关部门直接收缴了大量共享单车集中堆放，用减少路上共享单车数量的方式简单粗暴的解决问题。这座城市在同一时间，既有帮助57岁失明老人张喜平三十年如一日卖鸡蛋的当地政府工作人员、公交司机、大学和城管等政府治理人员与社会力量，也有2021年5月在出租车司机猝死车内后仍不知情且给出租车贴罚单的西安交警。
这种基层治理的不均衡严重撕裂了当今的中国社会，因为不同的人在不同的区域，接触到的基层治理环境都是不同的，这对他们来说感受自然不同。而他们对与他们直接接触的基层管理人员的印象，基本等同于对国家政权的印象。这不难理解，毕竟正是国家赋予了这些基层治理者权力，他们在进行基层治理时即为国家的具象体现。
一个在疫情期间被中国用包机接回国的人；一个身在国外，但中国政府通过努力使其接种到中国疫苗的人，凡此种种，他们对于自己接触的基层治理者往往表现出强烈的感激之心，对国家不吝溢美之词。相反，一个摆地摊卖菜的小商贩因为上级领导视察的缘故，就被当地地摊管理者要求几天之内不准出摊，使得他或她几天内断了主要经济来源，则自然会对共产党产生不满和怨恨。讽刺的是这种基层治理者在执法上的不公或推出治理水平底下的举措都是与上层设计背道而驰的，如来视察的领导根本就不知道因为疫情而开放的地摊经济会因为自己而被中断几天，而上级领导来视察最大的目的就是检查当地的发展是否符合中央政府提出的“提高人民获得感、幸福感”。
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2020年，面对疫情的严峻冲击，中国总理李克强曾公开肯定地摊经济。图为2020年5月12日，河南省洛阳市老城区十字街人流如织，不少游客在这里吃洛阳小吃。（人民视觉）
在如今的中国国内互联网上，但凡反映中国建设取得成就的视频、文章等，其下的留言获得赞同数最多的基本都是中国网民自豪、骄傲并赞美中国的留言。而反映社会不公正现象的，如报道前文提到的2021年2月5日，甘肃省警方通报一起讨薪事件中使用“恶意讨薪”字眼事件的文章和视频下方，对中国政府批评，甚至极度失望的言论也能获得极高的赞同数。对中国的这两种情感事实上都是真实存在的，之所以有这样的现象则印证了当今中国因为基层治理能力发展不均衡而造成了如今中国民意的撕裂。
要解决这一问题，一方面应提高基层治理人员的素质，另一方面也应给民众更多的监督权，以制衡基层治理者。如今许多基层治理者在日常工作中采取一刀切的方式，一方面确实是因为许多基层治理者的能力与素质有所欠缺，另一方面也是因为他们的行为往往不受被治理者的影响，因此才敢使用一刀切这种保证自己“少做少错、不做不错”的懒政。而一旦民众拥有监督权，民众的反馈可以不经过基层治理者而直接与更上一级政府沟通时，这种问题就能迎刃而解。
另外从中国今年推广新冠疫苗（2019-nCoV vaccine）的经验来看，各个社区的物业管理服务公司起到的作用已经越来越明显，包括在小区门口登记进出人员，宣传疫苗和防疫知识等，其提供公共服务的能力远超过居委会。而物业公司同时受到社区业主委员会（以下简称业委会）的监督，这既约束了物业公司的权力不至于过度扩张，同时还保证了物业公司提供的服务能达到相应的标准，否则业委会可以合法换掉物业公司。这种经验在基层治理中值得借鉴。未来街道办可以整合各个社区的物业公司力量，以市场化竞争的方式由政府出资购买公共服务，借助这种社会力量帮助政府为居民服务，并且物业公司日常运转资金大部分由社区居民提供，政府只需要提供购买额外公共服务的资金即可，财政上负担更轻。基层政府不再使用代理人，也不再提供公益性服务，只专职运作行政管理事物，这也大大减轻了基层政府的工作量，缓解了基层政府普遍超负荷运转的情况。而居委会则不必在行政化和去行政化之间进退维谷，也不再提供公共服务，而是只负责监督社区物业公司的服务质量。如此基层政府可以通过中共党组织与公务员体系的强约束力避免以往政府代理人模式下由代理人的不当行为而给政府带来的负面评价，居委会也可以避免被边缘化或官僚化。
结语
在如今中国面临巨大外部压力的情况下，既要维持内部稳定，还要保持社会内部活力的情况下，中国的基层社会治理就不能回到“政府——单位”时期的强约束、低流动性时代，也不能放松对中国基层社会的组织。
这其中的教训是十分深刻的，走向前一个极端就是计划经济下一潭死水的时代，而滑向后一个极端就是改革开放初期、严打之前社会治安急剧恶化的时期。事实上后一种可能性发生的概率更高，从近几年中国扫黑除恶行动提供的数据来看，一些地区，尤其是宗教与宗族实力较强的南部、西部地区，地方政府的基层政权甚至难以运转，甘肃、宁夏甚至被中共中央批评为“一段时间党建缺失”。因此未来必须继续加强基层治理改革。中国目前拥有世界上最多的工业人口，拥有世界一半的制造业产能，如果能在保持活力的前提下能组织、动员起这股庞大的力量，那么中国重新崛起的国运也必将势不可挡。
（本文原标题为《基层治理能力关系着中国的国运》，作者系中国城市发展与治理理论模型研究者，英国利兹大学环境学部交通研究所博士）
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